Рекомендации

по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», переходу на государственное (муниципальное) задание и стоимость услуги[1]

 

1. Выбор типа учреждения

Основой нового закона является выделение трех типов учреждений. В соответствии с законом типами государственных, муниципальных учреждений признаются: автономные, бюджетные, казенные. Изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. Все три формы это государственные (муниципальные) учреждения, форма собственности – государственная (федеральная, региональная) или муниципальная. Формы различаются по степени независимости от государства и степени финансово–хозяйственной самостоятельности.

Казенные учреждения – учреждения, которые не имеют возможности получать внебюджетные доходы, то есть зарабатывать. Но субсидиарная ответственность учредителя сохраняется. Регионы, как правило, в казенные переводят малокомплектные школы, а также школы–интернаты, коррекционные школы. Для учреждений сохраняется финансирование по смете. Средства – в казначействе. Все внебюджетные средства казенного учреждения являются доходом бюджета соответствующего уровня (после окончания переходного периода).

Бюджетные учреждения. Для данного типа мало что изменяется по сравнению с существующим положением (за исключением исчезновения субсидиарной ответственности). Таких учреждений будет большинство. Перерегистрация не требуется. Учреждения остаются в казначействе. Субсидиарная ответственность учредителя отсутствует. Бюджет формируется на основе заданий и субсидий. На эту форму распространяется действие 94–ФЗ, то есть все закупки производятся по процедуре конкурсов. Банкротство невозможно.

Автономные учреждения. Наибольшая степень самостоятельности полномочий и ответственности. Расчетные счета можно открывать в коммерческих банках (можно остаться в казначействе). Субсидиарная ответственность учредителя отсутствует также как и в бюджетных учреждениях. Отношения с бюджетом оформляются также через муниципальное задание и субсидию. Оно самостоятельно в распоряжении внебюджетными поступлениями, которые поступают на его счета в банке. На этот тип учреждений не распространяется обязательство покупать товары и услуги по конкурсной процедуре в соответствии с 94–ФЗ.

Тип «казенное учреждение» и «бюджетное учреждение» – выбирает учредитель. Для того, чтобы стать автономным учреждением необходимо обращение трудового коллектива учреждения к учредителю, который и принимает решение.

При выборе типа учреждения необходимо иметь в виду:

  1. 1. разную степень финансово–хозяйственной самостоятельности;
  2. 2. разную степень ответственности  руководителя учреждений;
  3. 3. разную возможность использования внебюджетных средств.

  1. 2. Что является услугой, оказываемой учреждениями.

Перечень услуг

Сутью бюджетной реформы является отказ от финансирования учреждения и переход на финансирование услуги определенного объема и качества. В этой связи важно определиться, что понимать под государственной (муниципальной) услугой.

Государственные услуги (редакция ФЗ от 8.05.2010 №83–ФЗ) – услуги, оказываемые органами государственной власти, государственными учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.

В целях утверждения государственных заданий формируются виды перечней услуг (работ): ведомственные и отраслевые (базовые). Особенности этих перечней приведены в приказе Минфина России и Минэкономразвития России от 29.10.2010 г. № 136–н/528 (01.11.2010) «Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением».

Ведомственный перечень составляется ведомством по подведомственным учреждениям. Отраслевой должен быть шире и содержать возможный перечень услуг по отрасли, для учреждений и не подчиненных ведомству. То есть отраслевой (базовый) перечень должен охватывать все услуги и работы, которые могут быть оказаны учреждениями образования и попадут в реестр расходных обязательств, и будут профинансированы.

На сегодня МОН РФ утвердило ведомственный перечень, отраслевой перечень пока не разработан. «Ведомственный перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении МОН РФ федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности (12января 2011года №ИБ–2/02вн)»

 

Ведомственный перечень услуг, утвержденный МОН РФ, имеет несколько недостатков. С одной стороны, он не охватывает все типы учреждений, которые имеются в отрасли, так как он разрабатывался только для учреждений, которые имеются на федеральном уровне. С другой, он носит очень «общий характер», большая часть услуг и работ там не представлена. При таком перечне услуг возможен вариант «одно учреждение – одна услуга». Для дошкольных учреждений, например, предусмотрена только одна услуга. Для общеобразовательных школ – три услуги начальная школа, основная, полная средняя школа.

Приведем перечень услуг из ведомственного перечня, который касается дошкольного и общего образования, а также начального и среднего профессионального образования:

  1. 1. Реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования.
  2. 2. Реализация основных общеобразовательных программ начального общего образования.
  3. 3. Реализация основных общеобразовательных программ основного общего образования.
  4. 4. Реализация основных общеобразовательных программ среднего (полного) образования.
  5. 5. Реализация основных профессиональных образовательных программ начального профессионального образования.
  6. 6. Реализация основных профессиональных образовательных программ среднего профессионального образования базовой подготовки.
  7. 7. Реализация основных профессиональных образовательных программ среднего профессионального образования  углубленной подготовки.

 

В ведомственном перечне есть и виды услуг, которые можно назвать дополнительными услугами, которые можно включить в услуги учреждений:

22. Реализация дополнительных образовательных программ.

23. Проведение лечебно–оздоровительных, реабилитационных, санаторно–гигиенических и профилактических мероприятий для детей, нуждающихся в длительном лечении.

24. Услуги по содержанию и воспитанию в образовательных учреждениях.

25. Реализация программ  профессиональной подготовки в образовательных учреждениях.

26. Защита прав и законных интересов детей–сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

27. Реализация психологической, медицинской и социальной реабилитации детей и подростков с девиантным поведением, включая коррекцию их поведения и адаптацию в обществе.

В то же время, очевидно, что большая часть услуг (работ), которые оказываются учреждениями образования, не попала в этот перечень.

Субъекты РФ могут пойти по пути «одно учреждение – одна услуга», при этом стоимость услуги – это фактические расходы учреждения, деленные на число потребителей услуги. Такой вариант не запрещается законом, это даже предусмотрено на переходный период. Но здесь есть риск того, что ряд услуг не будет профинансирован бюджетом. Например, надо будет доказать, что услуга «Реализация основных общеобразовательных программ начального общего образования» может включать и группы продленного дня и др.

Аналогично федеральному уровню, на уровне субъекта необходимо иметь свой ведомственный перечень, а также принимать отраслевой перечень для муниципальных учреждений. Если услуги нет в отраслевом перечне, то, строго говоря, она не должна попасть в реестр расходных обязательств, а, следовательно, и она не может быть профинансирована.

Какова роль учреждения при формировании перечней услуг, так как перечень? На уровне учреждения необходимо стремиться к тому, чтобы все виды деятельности учреждения, которые реализуются в соответствии с Уставом и являются основной деятельностью, попали в перечень услуг и были профинансированы в рамках задания. Так как задание утверждается учредителем, то эти вопросы необходимо отрегулировать с ним до утверждения задания.

Возможен вариант детального (дробного) описания услуг для включения их в задание. Пример  такого  перечня приведен ниже:

 

Наименование услуги

Категория

потребителей

Реализация образовательных программ в различных формах:

очная, надомное, экстернат, дистантное, семейное

Физические лица

Реализация образовательных программ дополнительного образования

Физические лица

Реализация образовательных программ повышенного уровня

Физические лица

Реализация инклюзивных образовательных программ

Физические лица

 

В то же время, необходимо иметь в виду, что детализация должна быть в разумных пределах, как в соответствии с формой задания (см. 136н Приказ Минфина) у каждой услуги должен быть указан объем, потребитель и показатели качества.

 

  1. 3. Особенности государственного (муниципального) задания

Задание – это иная, отличная от сметы, форма предоставления средств бюджета учреждению с детальной проработкой таких позиций как получатели услуги, потребность в услуге, объем услуги, качество услуги, стоимость услуги, контроль над выполнением услуги.

Формирование заданий по учреждениям не должно менять бюджетные проектировки, а исходить из возможностей сети, а также имеющихся бюджетных ассигнований.

Статья 6 БК РФ:       государственное задание – документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг

Назначение государственного задания

ст. 69.2 БК РФ. Редакция ФЗ от 8.05.2010 №83–ФЗ:

«Показатели государственного задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг, составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного задания бюджетным или автономным учреждением».

 

Раздел гос. задания

Рекомендации по заполнению

п.1 Наименование государственной услуги

Отраслевой перечень государственных услуг (расширенный) в соответствии с утвержденным ведомственным перечнем государственных услуг (работ)

п.2 Потребители государственной услуги

Категории потребителей в соответствии с утвержденным отраслевым перечнем государственных услуг (работ)

п.3.1. Показатели качества государственной услуги

– указать показатели качества, единицы их измерения и формулы расчета;

–привести значения показателей качества, в том числе за отчетный год – фактическое, за текущий год – плановое либо фактическое (при наличии информации), за очередной финансовый год и плановый период – плановые;

п.3.2. Объем государственной услуги

– привести значения показателя, в том числе за отчетный год – фактическое, за текущий год – плановое либо фактическое (при наличии информации), за очередной финансовый год и плановый период – плановые;

–указать источник информации о значении показателя

 

Задание не содержит финансовых показателей, содержит только объемы оказанных услуг и показатели качества оказанных услуг. Финансовые показатели содержатся только в Соглашении, заключаемом между учредителем и учреждением.

Задания утверждаются после принятия бюджета соответствующего уровня – на основе заложенных в бюджете объемов финансирования соответствующих услуг.

В течение первого года реализации заданий необходимо проводить мониторинг выполнения задания и учитывать его результаты как при решении вопроса об изменении или прекращении задания, так и при планировании бюджетных ассигнований.

Требования к качеству оказания услуги целесообразно проработать заранее – например, в рамках установления стандартов услуг или регламентов оказания услуг. Вместе с тем в силу важности индивидуального характера задания помимо общего набора требований, которые обязательны для исполнения всеми учреждениями, оказывающими услугу, можно выделить набор показателей, значения которых будут определяться для каждого учреждения индивидуально.

При формировании задания целесообразно максимально произвести унификацию услуг, а также требований к ним, что позволит применить подушевые нормативы при определении стоимости этих услуг, а также реализовывать контроль качества услуг.

 

4. Соглашение, особенности применения

«Примерная форма соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания» Утверждена приказами Минфина России № 138н Минэкономразвития России №528 от 29 октября 2010г.

В указанном документе утверждена форма соглашения для предоставления субсидий на финансовое обеспечение государственного задания. Аналогичное утверждается для субфедерального и муниципального уровней.

Предметом соглашения является определения порядка и условий предоставления субсидий.

Учредитель обязуется определять размер субсидий «с учетом нормативных затрат на оказание услуг….». Но затраты могут носить и индивидуальный характер. Никто не может ограничить учредителя в определении объема субсидии данному учреждению.

Учредитель вправе изменять размер субсидии в течение срока выполнения задания только при одновременном внесении изменений в объем задания.

Не достижение качественных показателей, определенных в задании, не может являться основанием для уменьшения субсидии.

 

Необходимо предусмотреть возможность корректировки задания через внесение изменений в соглашение в виде дополнений к соглашению, установить периодичность корректировки и порядок. Это особенно важно, так как бюджетный год не совпадает с годом учебным, кроме того подвижность контингентов образовательных учреждений приводит к необходимости четкого порядка корректировки задания по объемам услуги (число учащихся).

Целесообразно в соглашении прописать предельную величину (например, отклонение контингентов в пределах 10%), при которой корректировка, не требуется, а задание считается выполненным в полном объеме. Это не позволит контролирующим органам накладывать взыскания на учреждение, если число учащихся на несколько человек отличается от числа, на которое была выделена субсидия.

5. Вопросы формирования нормативных затрат на услугу и имущество

Приказ Минфина РФ и Минэкономразвития РФ от 29.10.2010 №137н/527 «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений» (Разработан согласно ПП РФ от 2.09.2010 г. № 671)

При определении нормативных затрат расходы делятся на две группы: расходы на услугу и расходы на имущество.

При определении нормативных затрат на оказание услуги учитываются:

  • нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги (оплата труда основного персонала);
  • нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества учреждения) в том числе:

– оплата труда АУП и вспомогательного персонала;

– на потребление электрической энергии в размере 90 процентов;

– на потребление тепловой энергии в размере 50 процентов общего объема затрат бюджетного учреждения на оплату указанного вида коммунальных платежей.

При определении нормативных затрат на содержание имущества бюджетного учреждения учитываются затраты:

  • на потребление электрической энергии в размере 10 процентов общего объема затрат бюджетного учреждения на оплату этого вида коммунальных платежей;
  • на потребление тепловой энергии в размере 50 процентов общего объема затрат бюджетного учреждения на оплату этого вида коммунальных платежей;
  • на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым является имущество, закрепленное за  бюджетным учреждением.

 

Распространенная ошибка, что за бюджетный счет оплачивается только часть коммунальных расходов, а остальное оплачивает потребитель. Это не верно. Часть коммунальных расходов переносится на стоимость услуги, а вторая часть – на стоимость имущества. И то и другое оплачивается учредителем через субсидию. Но расчет идет раздельно: субсидия на услугу и субсидия на содержание имущества (90 на 10 или 50 на 50). Разделение разное. А источник покрытия расходов один – субсидия от учредителя.

Субсидия не дается на содержание имущества, которое сдается в аренду учреждением. Если имущество сдается в аренду только часть времени (например, после окончания занятий в школе), то осуществляется пересчет по времени использования имущества для выполнения задания и для оказания платных услуг (раздельно).

 

6. Подходы к формированию стоимости услуги для задания.

Существует несколько подходов к формированию стоимости услуги.

6.1. Стоимость услуги совпадает с фактическими расходами бюджетного учреждения. Многие регионы используют фактические расходы учреждения как расчетную стоимость. Такая практика существует при переводе учреждений в автономные. При таком подходе общие ассигнования по учреждению делятся на число потребителей услуги. Плюсом такого подхода является его простота. Минусом то, что этот способ не ведет к повышению эффективности бюджетных расходов, так как бюджет оплачивает любые издержки учреждения, даже если они не связаны с качеством оказания услуги.

На переходный период Минфин РФ разрешает фактические, индивидуальные расходы называть расчетно–нормативными затратами и формировать с их помощью субсидии на выполнения задания.

6.2. Стоимость услуги определяется по прямым и косвенным расходам. Прямые расходы обсчитываются по числу человеко–часов, заработной плате персонала, а также стоимости материалов. Плюсом подхода является возможность расчета стоимости выполнения определенной социальной программы (например, программы социальной помощи). При этом стоимость услуги не зависит от того, каким учреждением она оказывается, она единая, что упрощает формирование муниципального задания.

Прямые расходы, связанные с непосредственным предоставлением услуги, полностью включаются в стоимость услуг, которым они соответствуют.

Заработная плата персонала может распределяться на соответствующие услуги либо пропорционально рабочему времени, отработанному данным сотрудником по каждой конкретной услуге, либо пропорционально объему выполненных работ (количеству лиц, получивших услугу через данного работника).

Распределение прямых административных расходов на конкретные виды услуг производится по тем же принципам, что и распределение прямых расходов, связанных с непосредственным предоставлением услуги, т.е. пропорционально рабочему времени, отработанному сотрудником по каждой конкретной услуге.

 

Распределение непрямых расходов по конкретным видам услуг может производиться пропорционально величине фонда оплаты труда или численности персонала, занятого предоставлением услуги. Расходы на содержание органов управления учреждениями между услугами в рамках учреждений производится пропорционально количеству рабочего времени, отработанного сотрудниками по каждой услуге.

Распределение косвенных расходов пропорционально величине фонда оплаты труда в отношении программ по предоставлению услуг представляется наиболее целесообразным ввиду целого ряда причин. Такое распределение является одним из основных методов распределения накладных расходов в бухгалтерском учете, потому что, как правило, площадь помещений, используемых для предоставления услуг, пропорциональна количеству сотрудников. Чем больше численность сотрудников, работающих по услуге, тем больше площадь помещения, которое они занимают. Тем больше расходы на оплату коммунальных услуг по услуге.

 

6.3. Стоимость стандартной «базовой услуги»

Расчет стоимости услуги осуществляется с учетом всех минимальных, стандартных требований к ее предоставлению (число детей в группе, квалификация воспитателей, число часов занятий, площади на ребенка и т.д.). Используя общий принцип «стоимости базовой услуги» и развивая его для учреждений образования можно получить стоимость услуги. При этом использование детальных коэффициентов удорожания, позволяет учесть особенности как учащихся (воспитанников) – потребителей услуг, так и характеристики самой услуги.

Это позволяет, с одной стороны, рассматривать услугу в зависимости от особенностей потребителей, их особенностей (возрастных, и др.), выстроить логичную и стройную систему оценки стоимости образовательной услуги , что как показывает опыт, является залогом успешной практической реализации нормативного принципа при формировании бюджетов, повышения эффективности и прозрачности использования бюджетных средств.

Расчет стандартной стоимости позволяет использовать накопленный опыт по расчету подушевых нормативов, использовать сложившийся средний уровень заработной платы учителей и прочего персонала, воспитателей и помощников воспитателей, а также соотношение фондов оплаты труда основного и прочего (АУП и вспомогательного персонала), нормативную наполняемость групп и классов, особенности городских и сельских образовательных учреждений.

 

Важно иметь в виду, что подушевые нормативы по оплате труда, которые утверждаются на уровне субъекта и служат основой для межбюджетных перечислений (с уровня субъекта на местный уровень), могут лечь в основу стоимости муниципальной услуги (в части оплаты труда основного и прочего персонала).

Вводятся коэффициенты удорожания для учета местоположения учреждения. На муниципальном уровне к этим нормативам добавляются расходы по содержанию имущества (как правило, ненормированные), что в сумме и определяет стоимость услуги.

 


[1] Подготовлены Типенко Н.Г., к.э.н., директором Центра универсальных программ, членом экспертной группы «Реформа бюджетного сектора», экспертом Центрального Совета Профсоюза работников народного образования и науки РФ

Copyright © 2010-2015 Рязанская областная организация Профсоюза работников народного образования и науки РФ

Разработка и создание сайтов - КА62